I gruppi consiliari regionali del Lazio della Lista Bonino Pannella, Federazione della Sinistra, Partito Socialista, Sinistra Ecologia e Libertà, e Verdi hanno quest’oggi inviato alla Presidente della Regione Lazio Renata Polverini, al Presidente del Consiglio regionale del Lazio Mario Abbruzzese, al Ministro dell’Interno Anna Maria Cancellieri e per conoscenza al Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano un parere pro veritate - richiesto dai gruppi medesimi al Professore Michele Ainis - in merito alla vicenda dell’indizione delle elezioni regionali del Lazio, in particolare in relazione al numero di consiglieri che costituiranno il plenum della prossima legislatura.
Comunicato dei gruppi consiliari regionali del Lazio della Lista Bonino Pannella, Federazione della Sinistra, Partito Socialista, Sinistra Ecologia e Libertà, e Verdi
A seguito del pronunciamento pubblico della Presidente Renata Polverini di voler indire le prossime elezioni indicando con cinquanta il numero di consiglieri da eleggere, riteniamo illegale dal punto di vista statutario e irresponsabile politicamente indire le prossime elezioni regionali del Lazio in modo difforme da quanto stabilito dallo Statuto della Regione e da quanto disciplinato dalle regole della legge elettorale vigente. Una scelta diversa, infatti, porterà di sicuro la Regione a subire ricorsi di natura amministrativa e la stessa istituzione a una grave situazione di stallo.
La scorsa legislatura ebbe un inizio burrascoso, a seguito della mancata presentazione della lista del Pdl di Roma, ed è finita peggio. Per questo ci auguriamo che la prossima abbia un principio diverso, visto che necessariamente deve avere autorevolezza costituente e non essere minata da ricorsi e incertezze amministrative.
Fermo restando che i tagli previsti dal Governo attraverso il suo decreto potranno e dovranno necessariamente effettuarsi come i primi atti della prossima legislatura, ciò non può avvenire attraverso autonome interpretazioni dello Statuto e della legge elettorale da parte del Presidente della Regione.
Ritenendo, dunque, inaccettabile seguire altre strade che non siano quelle rispettose della legalità, abbiamo chiesto un parere pro veritate sulla vicenda al Professore Michele Ainis, i cui estratti pubblichiamo di seguito - e che integralmente può essere letto qui http://www.radicalilazio.it/sito/system/files/parere-pro-veritate-ainis.pdf -, che auspichiamo possa essere tenuto nella dovuta considerazione dalle massime cariche istituzionali a cui è rivolto.
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SCHEDA PARERE PRO VERITATE PROF. AINIS
È stato chiesto al Prof. Michele Ainis di dirimere le seguenti questioni di diritto sottese alla corretta individuazione del numero dei consiglieri del prossimo Consiglio regionale del Lazio anche alla luce delle intenzioni apparse a mezzo stampa dalla Presidente della Regione Lazio.
QUESTIONI SOLLEVATE
1) È legittimo ridurre i consiglieri regionali con atto unilaterale dello Stato?
2)Il Consiglio regionale del Lazio decaduto può modificare la legge elettorale e lo Statuto?
3) Il Consiglio Regionale del Lazio può emendare la sola legge elettorale senza modificare lo Statuto?
4) Il Presidente della Regione può procedere alla riduzione dei consiglieri regionali direttamente attraverso il decreto di indizione delle elezioni regionali, senza modifiche sullo Statuto della Regione Lazio e sulla sua legge elettorale?
Le domande pongono in questione i rapporti tra le fonti del diritto (statali e regionali), nonché la competenza devoluta a ciascuna fonte normativa.
Le conclusioni del Prof. Ainis a seguito di articolata disamina della normativa vigente, della giurisprudenza e della migliore dottrina in materia è stata in tutti i casi negativa.
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1) È legittimo ridurre i consiglieri regionali con atto unilaterale dello Stato?
Nel parere si ricorda come le riforma costituzionale del 1999 che ha riscritto l’art. 123 Cost. “abbia inciso profondamente sulla natura giuridica e sull’efficacia degli Statuti regionali”; se ante riforma, “era forse opinabile la legittimità di un intervento diretto della legge statale per rimodulare disposizioni statutarie; oggi tale intervento va categoricamente escluso. La legge dello Stato che pretenda di correggere uno Statuto regionale è doppiamente incostituzionale: per una ragione sostanziale (perché reciderebbe l’autonomia delle Regioni) e per una ragione formale (perché sostituirebbe il procedimento «rafforzato» di cui all’art. 123 Cost. con la normale procedura di approvazione della legge parlamentare). Dunque il decreto legge n. 174 del 2012 – oggetto del presente parere pro veritate– è affetto da un vizio di legittimità costituzionale.”
2)Il Consiglio regionale del Lazio decaduto può modificare la legge elettorale e lo Statuto?
“ (…) Resta da chiedersi se il decreto legge n. 174, pur non potendo direttamente imporsi nell’ordinamento regionale, possa ricevere spontanea applicazione dalla Regione Lazio. Quid iuris ove il Consiglio regionale corregga la legge elettorale e lo Statuto, prima dell’appuntamento con le urne? In questo caso, evidentemente, i cittadini voterebbero per eleggere 50 consiglieri; ma il punto è che non può farlo, perché il Consiglio è stato sciolto il 28 settembre 2012, prima ancora che il governo approvasse il decreto 174. Da tale angolatura, l’esecutivo ha posto una condizione impossibile alla Regione Lazio, o per meglio dire costituzionalmente e temporalmente impossibile”.
Il professore affronta anche la soluzione prospettata al Presidente del Consiglio regionale Mario Abbruzzese dal Servizio legislativo del Consiglio, “attraverso un parere del 6 novembre 2012, in cui gli Uffici usavano un duplice argomento. In primo luogo, l’assenza di norme statutarie circa l’affievolimento dei poteri del Consiglio consentirebbe la prosecuzione della sua attività di predisposizione normativa; in secondo luogo, la giurisprudenza costituzionale (e in particolare la sentenza n. 68 del 2010) estenderebbe a tale fattispecie il regime generale della prorogatio dei poteri. Dunque il Consiglio regionale del Lazio potrebbe senz’altro deliberare le necessarie novelle normative, trattandosi di atti urgenti e indifferibili, onde evitare le sanzioni prefigurate dal decreto 174.
Entrambi gli argomenti sono errati, in via di fatto e in punto di diritto. Non è esatto che lo Statuto del Lazio sia del tutto orfano di norme circa il governo regionale, nel tempo che precede l’insediamento dei nuovi organi d’indirizzo politico” si vedano gli artt. 45 e 22 dello Statuto (…).Dunque la potestà di provvedere all’ordinaria amministrazione, o altrimenti di compiere gli atti urgenti e indifferibili, rimane circoscritta – per una scelta esplicita dello Statuto regionale – agli organi di vertice dell’esecutivo e del legislativo. Ma non si estende viceversa al Consiglio regionale nel suo plenum: ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit.
Quanto alla giurisprudenza costituzionale, è affermazione costantemente ripetuta che l’istituto della prorogatio si distingua dalla proroga delle assemblee legislative, eccezionalmente prevista dall’art. 60 Cost. soltanto in caso di guerra: il primo confinato all’amministrazione straordinaria, il secondo esteso a quella ordinaria. Nell’ambito di tale perimetro ristretto, la prorogatio può ben applicarsi alle assemblee legislative regionali, nei limiti però del dettato statutario: dopo la riforma del Titolo V, la Corte costituzionale ha ravvisato una riserva di Statuto circa la disciplina della prorogatio dei Consigli regionali, poiché il nuovo art. 123 Cost. riserva per l’appunto allo Statuto la determinazione della forma di governo regionale. A sua volta, la sentenza n. 68 del 2010 – richiamata nel parere del Servizio legislativo del Consiglio regionale del Lazio – non si discosta da tale orientamento; anzi ne circoscrive ulteriormente la portata, annullando due leggi della Regione Abruzzo per aver regolato materie ordinarie pur dopo la decadenza del Consiglio regionale. Ed è importante sottolineare come quest’ultima pronunzia abbia inibito espressamente ogni intervento legislativo in grado d’influenzare la scelta degli elettori, se operato da un Consiglio regionale in prorogatio alla vigilia del voto (punto 4.3. della motivazione). Ora, quale intervento può alterare maggiormente la competizione elettorale se non la modifica della stessa legge elettorale?
Da qui una doppia conclusione. Primo: nel silenzio dello Statuto, il Consiglio regionale del Lazio in prorogatio deve astenersi da ogni modifica di tipo ordinamentale, quale deve ritenersi senza dubbio l’alterazione del numero dei consiglieri regionali, operata novellando la legge elettorale. Secondo: a maggior ragione, gli è precluso novellare lo Statuto, sia per carenza di legittimazione, sia perché ne mancherebbe il tempo, stando alla procedura dettata dall’art. 123 Cost. D’altronde l’inibizione a procedere a riforme statutarie da parte di un Consiglio regionale decaduto è assolutamente pacifica in dottrina.
3) Il Consiglio Regionale del Lazio può emendare la sola legge elettorale senza modificare lo Statuto?
(…) merita appena qualche cenno la soluzione prospettata – sia pure in via ipotetica e perplessa – dal servizio legislativo del Consiglio regionale, nel suo parere supra richiamato: ovvero «adeguare quantomeno la legge elettorale regionale (art. 3, comma 1, della l.r. 2/2005), così da limitare i rischi legati ad una eventuale contestazione del decreto di indizione delle elezioni e del decreto di riparto dei seggi nelle circoscrizioni provinciali».
In realtà il mutamento della sola legge elettorale si espone a vari profili d’incostituzionalità, come del resto riconosce implicitamente lo stesso Servizio legislativo, quando afferma che ciò limiterebbe i rischi di un successivo contenzioso, senza eliminarli alla radice. E infatti, da un lato, un Consiglio regionale in regime di prorogatio non può mettere mano alla normativa elettorale, per le ragioni illustrate nel punto precedente, nonché attestate dalla sentenza n. 68 del 2010 della Corte costituzionale. Dall’altro lato, quand’anche – in via di mera ipotesi – fosse lecito al Consiglio modificare la legge regionale n. 2 del 2005, per abbassare da 70 a 50 i consiglieri regionali, quest’ultima si troverebbe in insanabile contrasto con l’art. 19 dello Statuto, che a sua volta continuerebbe a stabilire un numero di 70 consiglieri. Sennonché nessuna legge regionale può derogare allo Statuto, senza incorrere in un vizio d’illegittimità costituzionale: il rimedio prospettato sarebbe quindi inutile, oltre che fonte di ulteriori contenziosi.
Il rapporto gerarchico intercorrente fra Statuti e leggi regionali è unanimemente riconosciuto nella dottrina giuspubblicistica e nella giurisprudenza costituzionale.(…)
(…) In seguito il tribunale costituzionale ha ulteriormente precisato la natura e l’estensione del vincolo statutario rispetto alla legge regionale. Quest’ultima ha un valore non assimilabile a quello dello Statuto regionale, e dunque non può prenderne le veci, poiché ogni Statuto si «colloca al vertice delle fonti regionali» (sentenza n. 304 del 2002). Il rapporto fra Statuto e legge regionale si costruisce in termini di superiorità gerarchica del primo rispetto alla seconda, dato il «carattere fondamentale della fonte statutaria, comprovato dal procedimento aggravato previsto dall’art. 123, commi secondo e terzo, della Costituzione» (sentenza n. 4 del 2010).
Circa la fattispecie oggetto del presente parere pro veritate, è infine oltremodo eloquente la sentenza n. 188 del 2011: fra le materie riservate alla competenza statutaria «rientra la determinazione del numero dei membri del Consiglio, in quanto la composizione dell’organo legislativo regionale rappresenta una fondamentale “scelta politica sottesa alla determinazione della forma di governo della Regione” (sentenza n. 3 del 2006). Di conseguenza, quando la fonte statutaria indica un numero fisso di consiglieri, senza possibilità di variazione, la legge regionale non può prevedere meccanismi diretti ad attribuire seggi aggiuntivi» (punto 4.1. della motivazione).
4) Il Presidente della Regione può procedere alla riduzione dei consiglieri regionali direttamente attraverso il decreto di indizione delle elezioni regionali, senza modifiche sullo Statuto della Regione Lazio e sulla sua legge elettorale?
(…) È appena il caso d’osservare che tale modalità procedurale violerebbe – oltre alla riserva di Statuto, già esaminata retro – anche la riserva di legge regionale sancita dall’art. 122 Cost. («Il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri regionali sono disciplinati con legge della Regione»). È il caso d’aggiungere altresì che l’art. 19, comma 2, dello Statuto laziale configura un procedimento «rinforzato» per l’approvazione della legge elettorale regionale –diversamente dalla maggioranza delle altre Regioni – proprio allo scopo di preservarne la stabilità.
Eppure tale soluzione viene prospettata nel parere 6 novembre 2012 del Servizio legislativo, giustificandola in nome delle «oggettive difficoltà politiche legate ad una eventuale convocazione del Consiglio»: come se i problemi delle forze politiche potessero autorizzarle a scavalcare le regole costituzionali, come se la Costituzione non erigesse un limite rispetto alla politica, anziché il contrario.
È ancora più stravagante la tesi interpretativa affacciata dal Servizio legislativo per sostenere le proprie conclusioni: «l’art. 2, comma 3, del dl n. 174/2012 è cronologicamente successivo sia allo Statuto (legge statutaria 1/2004) sia alla legge elettorale regionale (l.r. 2/2005) e ha stabilito relativamente al numero dei consiglieri una disciplina dettagliata di natura cedevole che produrrà i suoi effetti sino al concreto esercizio da parte del legislatore regionale delle proprie prerogative». In altre parole, a giudizio dell’ufficio dovrebbe farsi applicazione in questo caso del criterio cronologico, secondo il quale lex posterior derogat priori. Ma il criterio cronologico – come sa bene qualunque operatore del diritto – non vale tra fonti separate, quali tipicamente sono la legge statale e quella regionale (per non parlare poi dello Statuto, che certamente non può venire abrogato né modificato da una legge dello Stato): in tali casi s’applica esclusivamente il criterio della competenza, sicché ciascuna fonte deve regolare il proprio ambito, senza mai invadere i territori altrui.(…) La Corte costituzionale ha sempre avallato tale impostazione, come testimonia l’intera sua giurisprudenza.
Oltretutto la via indicata dal Servizio legislativo pone un problema irresolubile, salvo consegnare la potestà legislativa a un organo monocratico (peraltro già scaduto) qual è il Presidente della Regione Lazio. Come ripartire infatti i seggi in palio fra i consiglieri eletti attraverso il “listino” e quelli eletti secondo il metodo proporzionale? Il criterio adottato dall’art. 3 della legge reg. Lazio n. 2 del 2005, si riferisce al numero di 70 consiglieri, ma non può offrire alcuna indicazione ove tale cifra venga ridotta a 50 consiglieri. Viceversa il Servizio legislativo prospetta una sorta di “interpretazione al quadrato”, un’interpretazione dell’altra sua interpretazione fondata sulla lex posterior: indicendo le elezioni, il Presidente della Regione dovrebbe ricavare dall’art. 6 della legge elettorale regionale – «letto all’interno dell’impianto della legge 108/68» – la quota parte dei seggi da ripartire nelle singole circoscrizioni. Più precisamente, «il numero massimo dei seggi riservati al premio di maggioranza, da assegnare attraverso il c.d. “listino”, corrisponde in ogni caso al 20% del totale, che calibrato su 50 consiglieri equivale a 10 seggi. Conseguentemente i seggi che il Presidente della Regione dovrebbe assegnare nelle circoscrizioni in base all’art. 4 della l.r. 2/2005 risulterebbero essere 40».
E perché mai? Se l’ispirazione che sorregge il decreto legge 174 del governo Monti – di cui il Servizio legislativo pretenderebbe l’immediata applicazione – consiste nel porre un argine contro i fenomeni di malcostume che hanno innescato una crisi di fiducia nelle istituzioni regionali, allora tanto varrebbe eleggere tutti e 50 i consiglieri con metodo proporzionale, eliminando la lista bloccata che d’altronde l’opinione pubblica percepisce come strumento di favoritismi e corruttele. O altrimenti si potrebbe argomentare in senso opposto, conservando i 14 consiglieri eletti con il premio di maggioranza e abbassando a 36 il numero degli altri consiglieri regionali. Ogni soluzione è praticabile, e perciò nessuna. Ogni scelta, nelle condizioni date, è in realtà libera nel fine. Quindi discrezionale, se non arbitraria. Ma la discrezionalità politica contraddistingue la funzione legislativa, non quella esecutiva. E oltretutto il legislatore, in uno Stato di diritto, è pur sempre assoggettato alle regole costituzionali. In questo caso la scelta resterebbe viceversa svincolata da ogni regola.
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Il parere pro veritate del Prof. Michele Ainis può essere letto integralmente qui:
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